自第二次世界大戰后商品化以來，塑料就以其耐用性、重量輕、柔韌性和低成本等吸引人的特性而成為我們生活中無處不在的材料。但是，未經處理的塑料垃圾已經造成了生態、人類健康和經濟災難：海洋動物攝入塑料和微塑料，或被廢棄的魚網絞纏；通過食物鏈進入人體的塑料危害我們的健康；部分城市和農村地區的衛生條件因與日俱增的塑料垃圾而惡化；漁業和旅游業直接受到影響。

根據皮尤慈善信托基金會和Systemiq于2020年發布的《打破塑料浪潮》研究報告，如果我們繼續當前的趨勢，每年流入海洋的塑料廢物量將從2016年的1100萬噸增加到2040年的2900萬噸。“ 2900萬噸”意味著什么？想象世界上的整個海岸線，然后想象到2040那年每米海岸線將有50公斤塑料廢物進入海洋。這是我們一定要避免的未來。

影響較大的國家和行業要優先做創新

海洋塑料沒有國界，但是我們可以優先考慮能產生最大影響的國家和行業。從塑料泄漏到海洋中的源頭國家的地理分布來看，具有較大沿岸人口和固體廢物管理較差的中收入發展中國家，包括中國、印度尼西亞、菲律賓越南、斯里蘭卡、泰國、埃及、馬來西亞、尼日利亞、孟加拉國（Jenna R. Jambeck，2015年）。在這些國家減少使用一次性塑料包裝，提高塑料垃圾的收集、回收和處置非常重要。

但是僅僅投資于固體廢物管理是不夠的。在全球范圍內，塑料生產和廢物的增長遠遠超過了建設廢物管理設施和提供服務的速度。目前，一二十億人沒有享受廢物管理服務。世界各地的市政當局已經對他們必須管理的固體廢物（尤其是塑料廢物）的數量感到不知所措。固體廢物管理費用占市政預算的比例，在低收入國家占19％，在中等收入國家中占11％，在高收入國家中占4％（Silpa Kaza，2018年）。2018年中國禁止可回收物的進口之后，后續其他一些東南亞國家也陸續禁令。發達國家中曾經依賴出口的地方政府，現在也在探索國內解決辦法。

我們設計政策，就是要找辦法激勵生產商減少原始塑料的產量和用量，并建立符合循環經濟理念的產品設計和商業模式。

首要重點是袋、薄膜、袋等軟包裝，以及小藥囊、紙尿布、飲料盒等多層和多材料的塑料產品。在所有塑料類型中，它們最容易泄漏。雖然它們只占塑料產量的59％，但是占塑料泄漏的80％（皮尤慈善信托基金會和Systemiq，2020年）。政策重點應針對快速消費品和零售產業，激勵他們在材料、設計和銷售模式上創新。

比如，2019年聯合利華作出承諾：到2025年，1)減少總塑料使用10萬噸以上，并減半原始塑料在其包裝產品中的用量；2）收集和處理的塑料包裝量要超過其當年銷售的塑料包裝；3）確保100%的塑料包裝設計可重復使用、可回收或可堆肥；4）再生塑料材料在其包裝中的使用率要達到25％以上。制定艱巨的目標，激發了企業在材料選擇、產品包裝設計、新的重復使用和再填充業務模型方面的創新。

我們需要大量的企業推動這類創新。政府可以通過讓公司承擔產品的環境成本來刺激這種創新。自1990年代初，歐洲和北美各國都采用了生產者延伸責任（EPR）的政策原則。瑞典的Thomas Lindhqvist最初提出的政策原則，就是要讓產品制造商的責任落實到產品的整個生命周期，包括產品回收、循環利用和最終處置。

1991年，德國通過了《包裝條例》，開始實施生產者延伸責任。企業支付牌照費后加入一個獨立負責他們產品廢物管理流的行業聯盟，并根據材料類型和重量繳納管理費用。會員有權在產品包裝上標示行業聯盟簽發的綠點，表示他們已經對產品垃圾的收集和處理成本承擔了責任。1991年-1997年間，德國的包裝每年減少3％。與之相比，該法令實施的前幾年包裝每年增加2%-4％。此后，生產者延伸責任的政策原則已被其他歐美國家采用。在這個原則框架下，各國的立法和具體執行方法有很多不同。有些國家也在努力協調政策框架，以降低企業的合規成本。

治理塑料垃圾污染的基本經濟原則，就是要讓污染者對自己的污染負責。這包含對環境造成最大破壞的企業和造成大量垃圾的消費者。發展中國家在快速城市化過程中，面臨艱巨的固體廢物治理挑戰。在收入匱乏的市政府背景下，資本密集型方法通常既不可行也不合乎需要。

南南國家之間可借鑒的經驗

南南國家之間有哪些可以互相借鑒的地方呢？許多發展中國家有相當多的拾荒者，對回收利用做出了重要貢獻。據估計，全球60％的回收利用是由世界各地的1100萬垃圾收集者完成的。南南交流可以促進各國政府如何將拾荒者納入政策和計劃設計的框架。例如，如何支持拾荒合作社，促進他們可預期地獲得廢物流，促進與買家的商機，提高工作安全性。

印度浦那市政府與一家名為SWaCH的拾荒者合作社之間，通過公私合作形成了雙贏的伙伴關系。2008年，雙方簽署了諒解備忘錄，由SWaCH收集城市中60%的地區中共50萬個家庭、企業和機構的源頭分離廢物，向他們收取使用費，在政府提供的大棚里對垃圾分類，之后將不可回收垃圾投放到指定地點，自行銷售可回收垃圾并保留收入。這個伙伴關系每年為市政府節省了790萬美元，并達到9％的廢物回收率，是雙贏的安排。

盡管塑料廢物在發達國家主要是城市問題，但大多數發展中國家的農村地區也面臨著日益嚴重的塑料廢物挑戰。今天的泄漏量中有45％來自農村地區。針對收入低且現金流量有限的大量客戶，快速消費品的生產商將其產品包裝在小的一次性軟塑料包裝中，這些包裝使用后很容易變成泄漏的垃圾。南南交流可以參與促進包裝和銷售方式的創新、農村人群行為改變，并建立負擔得起的基礎設施進行垃圾收集、回收和處置。

作為最大的塑料廢物排放者，最大的塑料生產商和大型貿易伙伴，中國需要做更多的事情。不管我們喜不喜歡，全球對塑料問題的民間運動已經興起。我們在歐洲和北美的貿易伙伴，也早晚會要求我們的出口公司采用更環保的設計和包裝，并分擔垃圾收集、回收和處置的經濟責任。當前中國城市廢物分類和回收工作浪潮是一個良好的開端，但是我們需要實證研究垃圾分類及禁塑令這類行政措施的效力，并嘗試其他政策手段，例如稅收、收費、可交易的許可證。我們需要在包裝業、快速消費產品和零售業探索如何用生產者延伸責任的原則促進綠色創新。

研究型和教學型大學也可以建立全球性的研究和學習網絡，以加速全球進步并培養下一代綠色發展的領導者。

參考書目

Jenna R. Jambeck, R. G. (2015, Feb 13). Plastic Waste Inputs from Land Into the Ocean. Science, Vol 347, Issue 6223, 768-771.

Pew Charitable Trusts and Systemiq. (2020). Breaking the Plastic Wave.

Silpa Kaza, L. Y.-T. (2018). What a Waste 2.0: A Global Snapshot of Solid Waste Management to 2050. Washington, DC: World Bank.

周詠梅，北大國發院、南南學院實踐教授、南南學院全球伙伴關系主任。其研究領域為中央和地方政府制度建設及如何提升政策效力。